Le Conseil national se prononce en faveur de l’objectif de stabilisation

L’objet (18.077) avait déjà été traité, voici un an, par le Conseil des États, qui avait adopté un projet inacceptable du point de vue de l’aménagement du territoire (voir l’article «Sous la loupe» du 28.6.2022). Aussi avions-nous, dans notre dernier article, appelé le Conseil national à reprendre les propositions de sa commission sans en rien abandonner d’essentiel, mais en en corrigeant certains points (voir l’article «Sous la loupe» du 22.5.2023). C’est, dans une large mesure, ce que la Chambre basse a fait – avec les divergences que cela implique par rapport au projet du Conseil des États.

Objectif de stabilisation

L’objectif dit «de stabilisation» constitue l’élément central de la deuxième étape de révision de la loi sur l’aménagement du territoire (LAT 2). Le Conseil national adhère lui aussi à l’objectif de stabiliser le nombre de bâtiments et l’étendue des surfaces imperméabilisées hors de la zone à bâtir. En bonne logique, tous les bâtiments situés en zone de non-bâtir seront soumis à cet objectif. En ce qui concerne toutefois les surfaces imperméabilisées, le catalogue des exceptions admises reste vaste (voir l’article «Sous la loupe» du 22.5.2023). En outre, le rapporteur de commission Jakob Stark avait affirmé, lors des délibérations au Conseil des États, que la stabilisation recherchée n’exclurait pas une certaine dynamique au sein du système, et qu’une croissance moyenne de 2 pour cent devrait être considérée, à partir du vote final, comme conforme à l’objectif visé. Sans doute la commission ne pensait-elle pas là à une croissance annuelle, car cela représenterait, sur un total actuel de 618'000 bâtiments, plus de 12'000 bâtiments de plus par année hors de la zone à bâtir. Ce chiffre est donc plus vraisemblablement à prendre comme la limite supérieure absolue imposée à la croissance encore admissible à l’avenir.

Prime à la démolition

Afin d’atteindre l’objectif de stabilisation visé, il est proposé de soutenir financièrement la démolition des constructions et installations devenues sans utilité. La prime prévue ne devrait toutefois être versée que pour les constructions et installations érigées légalement, et pour autant qu’aucune construction de remplacement ne soit réalisée. Il reste à espérer que le Conseil des États se ralliera à cette proposition du Conseil national.

L’approche territoriale réservée aux régions de montagne

À la différence de la Chambre haute, le Conseil national entend limiter l’approche dite territoriale, applicable aux constructions dont l’implantation est imposée par leur destination, aux seules régions de montagne. Ce point suscitera sans doute encore des discussions. L’une des pierres d’achoppement réside dans le fait qu’il n’existe pas de définition précise de la notion de «région de montagne», même si de premiers critères ont été dégagés au cours des délibérations. Les deux chambres s’accordent en revanche sur la nécessité de prévoir des mesures de compensation. Le Conseil national a par ailleurs adopté une disposition obligeant les cantons à préciser, dans leur plan directeur, de quelle manière il sera tenu compte, dans ce contexte, de la structure de l’urbanisation, du patrimoine bâti, des aménagements extérieurs, de l’intégration dans le paysage, de la préservation de la biodiversité et du maintien des terres cultivables.

Logements sans rapport avec l’agriculture

Le Conseil national rejette également l’idée de faciliter, dans le cadre de l’approche territoriale, la transformation des granges et des étables à des fins d’habitation, comme le prévoyait le Conseil des États. Une telle mesure contreviendrait en effet clairement au principe constitutionnel de séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.

La Chambre basse s’est aussi opposée à l’introduction de nouvelles exceptions pour les bâtiments d’exploitation construits comme annexes, par crainte que ceux-ci ne soient transformés en bâtiments d’habitation en pleine campagne. Comme il n’existe à cet égard aucune divergence avec le Conseil des États, la question est désormais réglée.

Le Conseil national a toutefois accepté, à une voix près, une proposition qui serait source d’incertitudes quant au traitement à réserver aux constructions dignes de protection. Le conseiller national Fabio Regazzi (Le Centre/TI) souhaite en effet permettre une application plus raisonnable et plus souple des principes légitimes à prendre en considération en cas d’interventions sur les bâtiments réputés dignes de protection. À cet égard, il a cité comme exemple les rustici tessinois. Le conseiller fédéral Albert Rösti a toutefois relevé, à juste titre, que les constructions protégées en tant qu’éléments caractéristiques du paysage – dont les rustici font partie – ne tomberaient pas sous le coup de la modification proposée par Regazzi. Le Conseil des États a désormais la possibilité de supprimer cet amendement.

Compensation de la plus-value

Le Conseil national a aussi adapté certaines dispositions liées à la compensation de la plus-value. La Chambre haute avait adopté une proposition individuelle contradictoire et a priori hors sujet, en vertu de laquelle les cantons auraient été tenus de ne plus mettre en œuvre que la réglementation minimale en matière de compensation de la plus-value (20 % en cas de classement en zone à bâtir). La Chambre basse a cependant adopté un nouvel alinéa qui autorise les communes, en vertu du droit fédéral, à prévoir – si le canton ne le fait pas déjà – une compensation appropriée des plus-values notables résultant des changements d’affectation et de l’augmentation des possibilités de construire. Les solutions contractuelles devront être admises également. Eu égard aux buts de la LAT 1 et aux moyens que nécessite le développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti, le Conseil des États ferait bien de reprendre cette modification.

Autres dispositions

Le Conseil national a refusé d’étendre le catalogue des constructions et installations conformes à l’affectation de la zone agricole. Il n’y a pas là de divergences majeures avec le Conseil des États. La Chambre basse souhaite par ailleurs redéfinir les conditions auxquelles le rétablissement de la situation conforme au droit peut être exigé pour les constructions illicites hors de la zone à bâtir, l’idée étant, selon une motion adoptée par le Parlement, de fixer pour cela un délai de prescription de 30 ans. La confirmation de cette adaptation par le Conseil des États ne devrait plus être qu’une formalité. EspaceSuisse n’y est toutefois pas favorable (voir document PDF ci-dessous: article sur le principe de séparation dans Inforum 3/2021).

Retour au Conseil des États

Les décisions du Conseil national ont remis le projet LAT 2 sur la bonne voie. La Cambre basse a suivi sa commission sur les points essentiels, tout en améliorant certaines propositions controversées. Du point de vue du principe constitutionnel de séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire, on peut s’en réjouir. De fait, le projet actuel devrait correspondre à ce que l’on peut attendre d’un contre-projet indirect à l’Initiative pour le paysage. La situation politique actuelle ne permettra sans doute pas de parvenir à une meilleure solution. Il est toutefois regrettable que les élus n’accordent pas davantage de poids à la protection de la nature et du paysage face aux défis liés au changement climatique et à la crise de la biodiversité.

Le dossier LAT 2 a déjà été repris par la commission compétente du Conseil des États (CEATE-E). Celle-ci s’est attelée, début juillet, à l’examen des divergences, mais sans pouvoir le mener à son terme. Elle y reviendra donc en août. Ce sera ensuite à la Chambre haute de réagir aux décisions la plupart du temps très claires du Conseil national. Si elle s’y rallie, le long chapitre de la LAT 2 pourrait bientôt connaître son dénouement.

Certaines questions restent cependant en suspens. En effet, la révision – en particulier les dispositions relatives à l’objectif de stabilisation – suscite des attentes élevées, et la mise en œuvre des mesures adoptées sera source de grands défis. Aussi les acteurs de l’aménagement du territoire devront-ils se doter des ressources nécessaires pour appliquer les nouvelles règles – et celles qui existent déjà – en matière de construction hors de la zone à bâtir.